Les principes du processus de Barcelone
Les relations entre l’Union européenne et les pays de la rive Sud et Est de la Méditerranée sont encadrées depuis l’automne 1995 par le processus de Barcelone. Ce processus œuvre pour la construction d’une zone euro-méditerranéenne de prospérité partagée et l’instauration progressive du libre-échange, au travers notamment de la mise en œuvre d’accords d’association avec chaque pays de la zone, formant l’ensemble du Partenariat euro-méditerranéen.
Au milieu des années 1990, les accords d’Oslo semblaient avoir ouvert la voie à un processus de paix qui devait mettre un terme au conflit opposant Israël à ses voisins arabes. Aujourd’hui, le processus de Barcelone prend un relief particulier dans le contexte international de crise au Moyen-Orient et de tension au Proche-Orient. Mais aussi, à la veille d’un élargissement de l’Union vers l’Europe centrale et orientale, le processus de Barcelone demeure la preuve tangible de l’attention persistante accordée par l’Union européenne à cette région très proche, tant du point de vue de l’espace géographique que des liens historiques. Le Partenariat euro-méditerranéen substitue aux accords commerciaux bilatéraux existants auparavant une approche originale, globale et multilatérale, celle des accords d’association comportant trois volets :
- la définition d’un espace commun de paix et de stabilité par le renforcement du dialogue politique et de sécurité (volet politique)
- la mise en place d’un partenariat économique et financier et l’instauration progressive d’une zone de libre-échange d’ici 2010 (volet économique)
- le rapprochement entre les peuples et les échanges entre les sociétés civiles (volet social, culturel et humain).
Ces trois volets du processus de Barcelone bénéficient du soutien financier du programme qui leur sont dédiés : MEDA, dont l’enveloppe financière, sur la période 2000-2006, s’élève à 5,35 Md euros. À ce dispositif s’ajoutent d’importantes interventions de la Banque européenne d’investissement (BEI) regroupées au sein de l’instrument dédié au Partenariat euro-méditerranéen, la facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP). Au cours de ses onze premiers mois d’existence, la FEMIP a accordé 1,65 Md euros de prêts nouveaux et d‘ici à 2006, la BEI prévoit d’investir 8 à 10 Md euros .
La déclaration de Barcelone a été adoptée le 28 novembre 1995 par les ministres des Affaires étrangères des 15 États membres de l’Union européenne et de 12 États du Sud et de l’Est de la Méditerranée (Algérie, Chypre, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Territoires palestiniens, Syrie, Tunisie, Turquie).
Un rendez-vous à ne pas manquer avec les 20 prochaines années
Si les pays méditerranéens ont entamé un effort de modernisation de leurs sociétés, dont l’indice le plus significatif pourrait être l’avancée de leur transition démographique, ils doivent passer le cap des 20 prochaines années.
La période actuelle est déterminante. Elle peut constituer une aubaine démographique :
la croissance de la population potentiellement active est forte, le poids des générations les plus jeunes diminue et le poids des générations âgées ne se fait pas encore trop sentir, ce qui est la caractéristique d’une situation de pré-émergence. Ou bien elle peut représenter un risque d’instabilité sociale :
nécessité de créer un nombre d’emplois suffisant pour absorber la population active croissante, mais aussi pour répondre à l’accroissement attendu du taux d’activité des femmes, et réduire les taux de chômage déjà élevés. Le passage du risque d’instabilité à l’aubaine démographique repose donc sur la capacité des pays partenaires méditerranéens à relever le défi de la création massive d’emplois. Pour cela, le maintien du statu quo – économies protégées reposant sur une prééminence d’un secteur public, comptant fortement sur une rente pétrole, l’aide extérieure et les envois de fonds des travailleurs expatriés – ne permet pas des taux de croissance et des créations d’emplois suffisants. Les vrais moteurs de la croissance de demain sont un renforcement de leur insertion dans les échanges mondiaux pour en tirer tous les avantages et un développement des investissements privés, nationaux comme étrangers. Les fondements de l’émergence économique sont à rechercher dans l’esprit d’entreprendre, l’accès et la diffusion du savoir et de l’innovation, en somme dans la mutation vers une société ouverte, industrieuse et commerçante.
Le pari du partenariat euro-méditerranéen
Le scénario idéal du partenariat consisterait à parvenir à enclencher une dynamique vertueuse comparable à celle observée dans les PECO les plus avancés : l’ouverture commerciale appelle des réformes institutionnelles d’accompagnement pour renforcer le dynamisme du tissu productif local et, de facto, la compétitivité du pays ; ces évolutions commerciale et institutionnelle renforcent l’attractivité de la zone pour les investissements ; cet ensemble de facteurs concourt à la compétitivité de l’économie et in fine à la croissance.
Or, les pays méditerranéens connaissent aujourd’hui, pour beaucoup d’entre eux, une croissance faible et heurtée et parviennent peu à attirer les investissements étrangers. Elle est à ce stade le reflet d’un manque de compétitivité, qui tient notamment à des niveaux élevés de protection commerciale, à un niveau d’éducation généralisée insuffisant qui ne facilite pas le rattrapage technologique et les transferts de connaissance, à de faibles dotations en infrastructures physiques et technologiques qui pèsent sur les coûts de transport et sur la diffusion des savoir-faire, à un cadre institutionnel peu évolutif qui pèse sur l’ouverture à la concurrence et la dynamique productive.
La signature d’un accord d’association entre un pays de la rive Sud de la Méditerranée et l’Union européenne ne constitue pas une fin en soi. L’association doit bien être conçue comme un outil, visant à soutenir les objectifs précédemment exposés, d’une part en stimulant la modernisation des États par des réformes structurelles, à commencer par les réformes fiscales pour compenser la baisse des recettes douanières, et d’autre part en dynamisant l’offre productive par l’introduction de la concurrence au sein des systèmes productifs.
Les pays de la rive Sud sont conscients de la nécessité d’entreprendre les réformes structurelles de modernisation trop longtemps reportées. Pour les plus avancés, il s’agit de les approfondir afin de franchir le seuil du club des nouveaux pays développés. Dans ce contexte, il est vrai que les réformes à entreprendre par les PPM n’en sont pas moins politiquement difficiles, d’autant qu’elles se heurtent à des situations établies pour certains acteurs économiques dominants sur les marchés nationaux. L’objectif du partenariat euro-méditerranéen est précisément de faciliter la faisabilité politique des réformes en servant « d’ancrage extérieur ». Le partenariat apporte en effet aux gouvernements des PPM :
- une légitimation du processus de réforme auprès de leur population – le renforcement des liens économiques avec l’Europe présente un attrait indéniable,
- une crédibilité – le retour en arrière apparaît institutionnellement difficile,
- un cheminement connu et propice à de bonnes anticipations des acteurs économiques,
- des ressources financières pour gérer les coûts transitoires du démantèlement tarifaire.
Huit ans après Barcelone, des progrès ont été réalisés sur le volet économique et commercial, mais ils doivent être poursuivis
Un dialogue économique et commercial renforcé
À ce jour, le travail accompli depuis Barcelone est conséquent, au regard de la masse critique d’accords d’association conclus entre l’Union européenne et la quasi-totalité des pays méditerranéens. Par ailleurs, trois ans après son lancement à la Conférence de Marseille (15-16 novembre 2000), le renforcement du dialogue économique et commercial souhaité* a progressé : rencontres des 27 Ministres et Directeurs en charge du commerce, création et travaux des groupes sur les règles d’origine, les services, le rapprochement des législations douanières et de la normalisation, réunions de dialogue économique. Ces rencontres furent l’occasion d’un véritable échange sur les différents sujets abordés, au cours duquel chaque partie est intervenue de manière constructive, par delà le contexte politique délicat. Chacun a reconnu la nécessité de cette concertation euro-méditerranéene sur une base véritablement partenariale qui traduise dans les faits notre statut « d’associés », et permette de nourrir un véritable débat sur les moyens aptes à augmenter la compétitivité globale de la région au travers d’un ancrage économique équilibré des pays méditerranéens. Les conférences des Ministres du commerce à Tolède (19 mars 2002) et à Palerme (7 juillet 2003) ont respectivement initié et consolidé le plan d’actions sur la facilitation des échanges et de l’investissement. Une approche centrée sur la poursuite d’objectifs concrets et pragmatiques de manière à poursuivre la libéralisation des échanges et ainsi contribuer à la création d’une zone de libre échange euro-méditerranéenne a été réaffirmée.
* « Afin de promouvoir une meilleure concertation et d’encourager de façon plus concrète la mise en œuvre des réformes dans les pays partenaires et de faire du Partenariat euro-méditerranéen l’instrument privilégié, encore plus efficace et crédible, de la mise à niveau des économies, les Ministres sont convenus d’un renforcement du dialogue sur le volet économique et commercial du Partenariat»
Un accord d’association ne pourra se résumer au simple libre-échange industriel, mais devra être appliquée pleinement, tel qu’il est prévu dans ses articles. Ainsi, la libéralisation progressive et réciproque des échanges agricoles devra véritablement s’enclencher. Par ailleurs, le développement des échanges de services devra compléter ce dispositif ; cela représente indéniablement un potentiel de croissance et de rattrapage à défricher.
Un accompagnement de l’Union européenne
S’il incombe aux partenaires de la rive Sud de lancer leurs économies sur la voie des réformes et de l’ouverture, l’Union européenne doit pour sa part assurer la pleine application de la relation d’association proposée à Barcelone et accompagner pleinement les efforts des pays méditerranéens. L’appropriation des objectifs du partenariat vaut pour les deux rives de la Méditerranée.
Dans cet esprit, la Commission européenne a publié, le 11 mars 2003, une communication sur sa vision d’une nouvelle politique de voisinage pour une Europe élargie. Un chantier dans le domaine de la politique des relations extérieures de l’UE et des opportunités de refondation sont ainsi ouverts. En effet, la Commission engage les pays membres de l’UE à définir une politique de voisinage rénovée vis-à-vis de ses voisins immédiats à l’Est et au Sud. Elle vise à renouveler les actions de coopération en faveur des PPM. À partir des acquis du processus de Barcelone, elle propose de s’engager vers des objectifs plus ambitieux, d’offrir une association plus étroite à tous les domaines de la politique européenne, y compris le partage des avantages du marché intérieur de l’UE. La communication ouvre la perspective d’une extension progressive des quatre libertés (libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux) aux pays partenaires méditerranéens. De plus, ces propositions comprennent l’ouverture aux PPM d’un nombre croissant de programmes européens dans les domaines comme la coopération trans-frontalière, la recherche, l’éducation, la culture et les médias. Ce sujet est à l’ordre du jour de la conférence euro-méditerranéene des Ministres des Affaires étrangères, les 2-3 décembre à Naples.
Vers un espace économique régional plus intégré, où le renforcement des relations Sud-Sud est indispensable
Le partenariat euro-méditerranéen ne saurait se résumer à une simple juxtaposition d’accords d’association « Nord-Sud », perpétuation de vieilles habitudes qui pourrait être largement contre-productive. La réduction de la fracture que constitue encore aujourd’hui la Méditerranée et l’émergence d’une zone de prospérité partagée dépendront en grande partie de notre capacité à créer un véritable espace économique régional.
L’intégration régionale signifie concrètement la facilitation des échanges entre les partenaires, par un abaissement des tarifs douaniers certes, mais aussi par la mise en place d’infrastructures transversales, par une convergence vers un cadre réglementaire commun, par des efforts éducatifs communs (reconnaissance des diplômes, échanges universitaires..). À cet égard, le cumul régional des règles d’origine et l’harmonisation des normes et réglementations techniques joueraient pleinement leur rôle d’outil au service de l’intégration régionale et d’élimination des obstacles techniques aux échanges. Il en va aussi de la nécessaire rationalisation de l’espace productif régional, de la cohérence de son cadre institutionnel, de sa perception par la communauté internationale, et donc de son attractivité, notamment auprès des investisseurs.
Un espace économique régional plus intégré passe nécessairement par la conclusion d’accords de libre-échange entre pays sud-méditerranéens (relations Sud-Sud) en complément des accords d’association (relations Nord-Sud). Plus d’une dizaine d’accords bilatéraux existent déjà, mais leur portée est souvent limitée (règles d’origine restrictives, agriculture exclue…). Dans ces conditions, les espoirs se portent sur l’initiative de la « déclaration d’Agadir » pour la création d’une zone de libre échange entre les pays arabes de la Méditerranée. Les négociations ont abouti le 11 janvier 2003 à Amman, au paraphe d’un accord quadri-partite entre le Maroc, la Tunisie, l’Égypte et la Jordanie. D’autres pays (la Turquie a déjà fait part de son intérêt) pourraient rejoindre cette zone de libre-échange (ZLE), qui a vocation à s’élargir. La création d’un véritable marché intérieur au Sud permettra aux opérateurs économiques de poursuivre enfin une véritable stratégie régionale en Méditerranée.
La création d’un véritable espace économique méditerranéen nécessitera un soutien européen sur l’harmonisation des règles « derrière les frontières » couvrant, notamment les normes industrielles, les procédures douanières et la facilitation du commerce, les règles de propriété intellectuelle, les dispositions sanitaires. Cette « deep integration » a été clairement souhaitée par le commissaire Pascal Lamy, lors de son allocution à la convention Euromed de la DREE tenue à Amman en février 2002.
Pour une pleine participation du secteur privé, des régions et de la société civile
Les entreprises des deux rives de la Méditerranée ont une tradition longue et ininterrompue de dialogue, bien antérieure au lancement du Processus de Barcelone en 1995. Elles sont en avance sur le processus politique et indiquent la voie à suivre de la coopération pour renforcer les échanges et les investissements. Le co-développement durable euro-méditerranéen passe par une multiplication des liens entre les gouvernements, entre les collectivités régionales, entre les chambres consulaires et bien sûr entre les entrepreneurs des deux rives. La participation de la société civile au dialogue euro-méditerranéen demeure insuffisante. Si les enceintes de rencontres existent, l’architecture du partenariat devra permettre aux différents messages d’être portés au niveau décisionnel et être mieux pris en compte, à l’exemple des travaux du FEMISE (Forum euro-méditerranéen des Instituts économiques) dont les études enrichissent le dialogue mis en place depuis la Conférence de Marseille.
Des pistes à suivre
En marge de la réunion euro-méditerranéene des ministres de l’énergie, les 20-21 mai dernier à Athènes, les ministres représentant l’Algérie, le Maroc et la Tunisie ont fait un pas dans la direction du renforcement de la dimension sous-régionale du partenariat euro-méditerranéen, en signant une déclaration d’intention relative à la coopération en vue de l’intégration de leurs marchés de l’électricité à l’échelon du Maghreb.
Une réflexion est nécessaire sur la possibilité de transformer le financement communautaire existant (MEDA) en un « fonds structurel euro-méditerranéen » qui ne soit pas un simple « guichet », mais une aide publique au développement efficiente (i.e. notion de rapport entre le montant de l’APD et les résultats) pour mettre à niveau les PPM et pour amortir socialement les effets déstabilisants des premières années de la libéralisation économique sur certaines populations fragiles. Cette analyse est d’autant plus nécessaire que la nature du financement de l’UE à destination des PPM change : évolution des parts relatives des dons MEDA et des prêts de la BEI.
Enfin, il est nécessaire de compléter le volet économique et commercial du processus de Barcelone avec une réflexion euro-méditerranéenne permettant d’appréhender d’une manière globale la question de l’évolution du secteur agricole dans le développement des PPM et celle des échanges agroalimentaires Nord-Sud et Sud-Sud dans le cadre complet des trois volets du Partenariat euro-méditerranéen. La tenue de la 1re conférence euro-méditerranéenne des ministres de l’Agriculture à Venise le 27 novembre 2003 réponds à cette attente : le renforcement des relations agricoles entre les pays riverains de la Méditerranée et la création d’une plate-forme commune pour certains aspects de la politique agricoles se place dans la perspective de la nouvelle politique de voisinage de l’UE.
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La Méditerranée a connu par le passé la prospérité grâce à l’essor commercial. Il ne tient qu’à tous les partenaires euro-méditeranéens, acteurs publics et privés, de donner au processus de Barcelone toute son ampleur et de faire de la Méditerranée un espace de prospérité retrouvée.